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Gustavo Fidel Benavides Ladino[1]
gbenavides@unillanos.edu.co
Resumen
A los dos años de inicio de la
implementación del acuerdo de paz en Colombia, un balance a
la planeación y gestión de los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) arroja que es necesario hacerle cambios y ajustes
estructurales urgentes y necesarios. Los PDET son el el alma del acuerdo. El
nuevo gobierno de Colombia anuncia revisar agencias gubernamentales, programas,
metodologías, planes de acción, y proyectos en marcha de los PDET. En este
artículo se tienen en cuenta los efectos del modelo de planificación estratégica
convencional, la batería de necesidades básicas insatisfechas como perspectiva
de desarrollo local, y los actores relevantes que imponen sus
criterios sobre otros en la formulación de los planes resultantes. En
prospectiva se proponen unos elementos que incidirían en las modificaciones a
los PDET a partir del análisis de las coordenadas ideológicas y programáticas
del nuevo gobierno, y sus posibles incidencias. También se hacen
recomendaciones que eviten frustraciones a los pobladores y víctimas instaladas
en el territorio.
Palabras clave
Implementación, PDET, planeación, gestión, cambios,
ajustes estructurales.
1. Introducción[2]
Luego de dos años de la implementación del acuerdo
de paz en Colombia, diversos institutos de investigación de políticas públicas
y procesos de paz, académicos y organizaciones gubernamentales,[3] hicieron
críticas y observaciones a la planeación y gestión de las agencias del gobierno
encargadas de la puesta en marcha de los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET). Expresaron conceptos favorables a la necesidad de la implementación
de los planes, a la vez que solicitaron más coordinación y efectividad en la
operatividad de lo pactado. También los expertos reclamaron la continuidad y el
resguardo del acuerdo ante anuncios de la oposición política y económica de
modificar algunos puntos esenciales del mismo.
En el mismo sentido, el nuevo presidente de
Colombia en su discurso de posesión el 7 de agosto de este año, reiteró las
críticas a la implementación del acuerdo señalando que el gobierno anterior
creó de manera desordenada agencias y programas que acrecentaron “la
desconfianza ciudadana y la frustración de los beneficiarios de las
iniciativas, incluidas las víctimas y las regiones golpeadas por la violencia”.[4] De manera
directa el presidente se refirió a los instrumentos de planificación y gestión
creados para la implementación del acuerdo, entre ellos, los PDET[5] con una
duración de 10 años.[6]
La elaboración de los PDET a través de la Agencia
para la Renovación del Territorio (ART), y la renovación territorial con el
concurso de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) que promueve el Plan
Estratégico 2017-2021 para el Ordenamiento Social de la Propiedad Rural para
una paz estable y duradera, y la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) que tiene a
cargo el Plan Integral de Desarrollo Agropecuario y Rural con enfoque
territorial (PIDARET), hacen parte del edificio normativo e institucional que,
según el nuevo gobierno, sobredimensionó el agenciamiento de la política y los
programas y está operando de manera desordenada. Cada plan tiene una serie de
programas que complejiza aún más la coordinación institucional. A lo anterior,
agrega el ejecutivo, se suma el desborde de las promesas y compromisos y la
falta de una financiación asegurada con un monto cercano a la realidad.
Para subsanar los errores, el nuevo gobierno
anunció que iniciará acciones que corrijan las “fallas estructurales que se han
hecho evidentes en la implementación”. Aún sin llegar a modificar esencialmente
el contenido del acuerdo, el nuevo gobierno se apresta a reordenar
estructuralmente los PDET a partir de revisar agencias, programas,
metodologías, planes de acción, y proyectos en marcha.
En este artículo se revisan las críticas y
recomendaciones que unas organizaciones le hacen a la implementación y gestión
de los PDET respecto a la participación de los actores en los pactos veredales,
municipales y regionales, y a la forma como se elaboró la lista de necesidades
que se inscriben en los planes resultantes. De las observaciones se toman unas
ideas concretas que sirven a este análisis. También se tiene en cuenta la
decisión del nuevo gobierno de Colombia de corregir los errores en la
implementación de los PDET.
Posteriormente se aportan observaciones que hace la
Maestría en Estudios de Desarrollo Local de la Universidad de los Llanos acerca
de la planificación y gestión de los PDET a partir de unas preguntas
orientadoras del análisis. Se tienen en cuenta los efectos del modelo de
planificación estratégica convencional, la batería de necesidades básicas
insatisfechas como perspectiva de desarrollo local, y los actores relevantes
que imponen sus criterios sobre otros en la formulación de los planes
resultantes.
Al final se proponen en prospectiva unos escenarios
en los que, posiblemente, se aplicarían los cambios y ajustes a los PDET a
partir de las coordenadas ideológicas y programáticas del nuevo gobierno.
También se observan las posibles incidencias en los planes, programas, y
proyectos que vienen en marcha del gobierno anterior.
2. Críticas y recomendaciones a
los PDET
Algunas críticas y recomendaciones a los PDET
respecto a la participación de los actores en los pactos veredales, municipales
y regionales, y a la forma como se elaboró la lista de necesidades que se inscriben
y estructuran la formulación de los programas y planes resultantes, se toman de manera suscinta en
este ítem. Dichas críticas y recomendaciones sirven de argumento a los cambios
y ajustes estructurales que anuncia el nuevo gobierno.
2.1. Federación Nacional de Departamentos
(FND, 2018)
La Federación Nacional de Departamentos (FND, 2018)
en la propuesta Planes de Desarrollo Departamental (PDD) 2016 – 2019, anota que
en la implementación se evidencia la desarticulación entre los diferentes
niveles de gobierno y la insuficiencia de herramientas para que los planes,
programas y proyectos de los planes de desarrollo territoriales cumplan con sus
propósitos. Los pactos comunitarios terminaron haciendo una lista de
necesidades sin la respectiva fuente de financiación y coherencia con planes y
programas del Plan de Desarrollo Departamental.
En la propuesta las gobernaciones reclaman el
respeto por la autonomía territorial en el ámbito de la descentralización con
una articulación permanente y vinculante de carácter multinivel. La autonomía y
descentralización debe expresarse en el fortalecimiento de espacios de
participación, voz y voto de los gobernadores y alcaldes en las instancias de
decisión de la implementación, como el Consejo Interinstitucional para el
Posconflicto y el Consejo Directivo del Fondo Colombia en Paz. Así se tiene
participación en los recursos para atender responsabilidades y
compromisos en conjunto del Presupuesto General de la Nación, el
Sistema General de Participaciones, Sistema General de Regalías, recursos de
Cooperación Internacional no reembolsables y recursos provenientes de la
participación privada.
2.2. Fundación Ideas Para la Paz
(FIP, 2018)
Por su parte el informe de la Fundación Ideas Para
la Paz (FIP), Sergio Guarín Paulo Tovar y Ana María Amaya, Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial: cambiar el rumbo para evitar el naufragio,
Balance bajo la metodología de observación y medición “El Sirirí” (2018),
destaca logros, retos e inconvenientes en el avance de los PDET. Afirma el
informe que las pre-asambleas y asambleas veredales se enfocaron en necesidades
y expectativas generales que difícilmente se podrán concretar en pactos
municipales. La escasa efectividad para obtener insumos concretos hace mella en
la planificación y la gestión.
La FIP ve la necesidad de hacer una reformulación
de los PDET para definir mejor su norte y sus productos. Por ejemplo, no
comparte que el principal indicador de éxito de los PDET sea la elaboración de
un plan que enlista necesidades y respuestas en proyectos sin exactitud de
correspondencia financiera. Por el contrario, propone que es más importante
construir sistemas de interacción permanente entre la ciudadanía y la
institucionalidad.
Otras observaciones que hace la FIP a la implementación
se refieren a tener claridad en el ejercicio de concurrencia, complementariedad
y subsidiaridad entre los niveles de gobierno. Con los insumos de los
pactos veredales, municipales y regionales, es posible estructurar bancos de
proyectos a resolverse en un marco de 10 años, con acompañamiento y
coordinación de la ART. Se hace la observación que esta agencia no debe ser
ejecutora de proyectos. El banco se actualizaría con los Planes de
Desarrollo Municipales y Departamentales de 2020 y 2024, y se obtendría una
mejor articulación con la planeación de las administraciones locales. Con este
enfoque se fortalece la territorialidad de manera integral.
2.3. Instituto Kroc de Estudios
Internacionales de Paz
En el Segundo Informe sobre el estado efectivo de
la implementación del acuerdo de paz en Colombia del Instituto Kroc de Estudios
Internacionales de Paz Escuela Keough de Asuntos Globales Universidad de Notre
Dame de diciembre 2016 -mayo 2018, se propone mejorar los procesos
participativos ciudadanos en una dinámica de abajo hacia arriba en la
planeación, elaboración e implementación de planes y programas para el
desarrollo en los territorios, entre otros aspectos.
El informe muestra que este requisito no se cumple
ya que a la fecha hay más normas, disposiciones[7], agencias,
centralismo del Estado, que una territorialización integral de la
implementación del acuerdo. De ahí la dificultad de llevar a cabo los cambios
significativos que se espera contribuyan a resolver las causas profundas del
conflicto armado. La complejidad del acuerdo y la multiplicidad de actores, las
negociaciones paralelas y simultáneas con agendas e intereses contradictorios,
dificultan el proceso.[8] Los
cambios requieren de legitimidad y más inclusión, de tal manera que propicien
la formulación de nuevos acuerdos que surjan en lo local.
Esta complejidad conduce a que la implementación de
los PDET sea un proceso lleno de retos difíciles de enfrentar, con injerencia
de elementos ajenos al acuerdo, como el poder del narcotráfico, economías
ilegales, crimen organizado, signos de corrupción, entre otros.
3. Otras reflexiones para la
mejora de la implementación del acuerdo
La dirección de la Maestría en Estudios de
Desarrollo Local de la Universidad de los Llanos ha abordado el estudio de la
implementación de los PDET en los territorios del Meta y Guaviare con un
enfoque prospectivo. Con elementos del desarrollo local en este item y
siguientes, se elaboran algunas consideraciones a partir de las siguientes
preguntas orientadoras:
¿Los ajustes estructurales que anuncia el nuevo
gobierno modificarán la definición, enfoque y metodología de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)? ¿Esto conllevaría a redefinir el
enfoque de paz territorial que es esencial al conjunto del
acuerdo de paz? ¿Qué conceptos ideológicos se incluirían y tenderían a
modificar estructuralmente el modelo actual, y qué tensiones, conflictos y
articulaciones se elaborarían en un nuevo enfoque? ¿Qué impactos tendrían las
modificaciones en la implementación que viene en curso del gobierno
inmediatamente anterior?
En tan poco tiempo de la implementación del acuerdo
de paz, pasarle la plomada a los resultados obtenidos y analizar su proyección
parece prematuro, pero la planeación, gestión y evaluación de política pública
y programas lo exige. Entre otras cosas porque se había diseñado un marco
normativo y administrativo con un plan de acción y cronograma para ejecutar el
inicio del acuerdo.
Con ánimo de abordar la primera pregunta, si los
ajustes estructurales que anuncia el nuevo gobierno modificarán la definición,
enfoque y metodología de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET), hacemos una mirada reflexiva al enfoque de planificación estratégica
convencional adoptada en el modelo y su tendencia a ordenar en ejes
generalizados la formulación de los planes. Además, cómo la batería de
necesidades básicas insatisfechas enfatiza las carencias sobre otros aspectos
esenciales, y cómo el modelo permite que actores relevantes impongan sus
criterios sobre otros en la formulación de los planes resultantes.
3.1 El enfoque de desarrollo de
los PDET
Un primer aspecto a abordar es el enfoque de
desarrollo de los PDET. La tendencia de la planificación convencional es lograr
en los ejercicios de participación ciudadana territorial un plan regional que
agrupe en lineamientos generales las propuestas de los actores locales. Este
tipo de modelo aplana la alteridad y es contrario a privilegiar las
especificidades y diferenciales locales que emanan de la voz y decisión de los
pobladores en las veredas. La universalidad de la política pública se sobrepone
a la focalizacion de los problemas y posibles soluciones que identifican los
actores locales. Estas identidades pierden sus picos altos diferenciales y se universalizan
en una regionalización, para transitar a un plan más abarcante por
zonas geográficas que agrupe regiones con tendencia a encontrar más las
similitudes y coincidencias que los diferenciales locales.
El modelo convencional, además, permite que escalen
en la pirámide de los beneficios estatales los actores organizados con
trayectoria territorial, con conocimiento y manejo de información, y en algunos
casos con cercanía a las administraciones gubernamentales y organizaciones no
gubernamentales. Incluso, con afinidad política con actores de poder en las administraciones
públicas. No es para todos los beneficios, es selectivo, de acuerdo al grado de
poder de la organización que incide en la formulación y elaboración de los
lineamientos finales del plan regional. De tal manera que, aunque se promueva la
deliberación, es más acertado darle cabida a la toma de decisión de
los actores locales en los planes y programas.
3.2. Pactos basados en lista de
Necesidades Básicas Insatisfechas y frustraciones
La metodología de los pactos de los PDET llevó a
circunscribir los temas y problemas a la batería de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), que revelan lo más apremiante del estado de las personas
en sus carencias materiales. Los problemas derivados de la persistencia de la
pobreza, la inequidad y la exclusión, llevan al imperativo moral de resolver el
desarrollo local por vía de las NBI. Hay que anotar que las NBI se identifican
por la preferencia compartida de muchas personas o grupos poblacionales en
definir cuáles son sus necesidades insatisfechas más apremiantes, de tal manera
que unos grupos tienden a imponerle a otros su concepto y lista de necesidades.
El procedimiento abierto de definición de la lista
de necesidades en cada pacto veredal, municipal y regional, no midió la
capacidad y recursos del Estado en la provisión de bienes y servicios públicos
que se le ofrecían a los territorios para mejorar la calidad de vida de su
población. En tal sentido, el procedimiento prometió la figura de una
institucionalidad gubernamental con apoyo internacional, dispuesta a remediar
el abandono de décadas y a solucionar los problemas locales inmediatos,
urgentes y estructurales.
Por otro lado, en la mecánica de diligenciamiento
de la implementación de los PDET se extralimitó la presentación de proyectos
por intermediarios y contratistas a la caza de rentas y dividendos del fondo
nacional de la paz. Muchos de esos proyectos se presentaban sin el lleno de
requisitos ni las metodologías adecuadas para la estructuración de los mismos;
sin las caracterizaciones locales ni la medición de impacto en la
biodiversidad, sin estudio de los usos del suelo y la economía local derivada
de las ocupaciones de los lugareños.
El activismo acelerado y la inmediatez de la
presentación de proyectos con un alcance y base presupuestal poco realista, en
su mayoría jugó con las carencias de las poblaciones y personas afectadas que
en las zonas de conflicto esperaban se les resolviera a todos y a la mayor
brevedad los problemas del día a día. Es de saberse que las promesas de
desarrollo social y económico no se resuelven de esa manera, por el contrario,
incuban gran frustración. No se debe dudar que en algunas de esas iniciativas
habrán buenas intenciones, pero la acción con daño ya estaba en curso.
Además se desbordó la exigencia a las administraciones
territoriales comprometiendo a alcaldes y gobernadores con recursos más allá de
sus capacidades institucionales, de tal manera que se afectaron seriamente
otros rubros de prioridades sociales y de infraestructura esenciales al
desarrollo local y regional. La politización y mercantilización de la
implementación es un agravante que cuesta a la credibilidad del acuerdo.
El modelo no es claro en permitir que las carencias
y limitantes materiales de las personas se conviertan en potencialidades, en activos,
en recursos que pueden ser utilizados para pasar de la pobreza y la exclusión a
un estado mejor. Lo inmaterial, lo político, las formas de organización y
participación, la creatividad y fortaleza en la creación de pactos de
permanencia, y en muchos casos de sobrevivencia, se obstruyen al resaltar y
proponer resolver principalmente las carencias materiales.
Una oportunidad era potenciar los pactos de manera
estructurada y que, a partir de los diferenciales, se elaborara una visión
orgánica compartida basada en la historia política y económica local, en la
historia de la tenencia de la tierra, en las identidades locales que abonaran a
la cohesión de la sociedad regional. De ahí que proyectos y actos simbólicos de
reconciliación por sí solos, sin estructura a la historia y a las identidades
culturales, a la vida y a la sobrevivencia, a la formación, al dolor y a la
pérdida, a la conciencia, a los criterios de justicia, a los anhelos de
felicidad, son pasajeros como el mismo evento.
Debe tenerse mesura en las expectativas que se
generan en los pobladores y víctimas localizadas en las veredas y municipios, y
saber encauzar su situación a oportunidades más enriquecedoras del libreto
elaborado, con el norte de fortalecer capacidades institucionales y desarrollo
económico.
3.3. Actores relevantes que
imponen criterios sobre otros
La metodología de los PDET tiene previsto que los
grupos poblaciones identifiquen sus NBI, pero no todos los actores tienen
conocimiento de información y formación privilegiada para dicha construcción.
Unos grupos se imponen sobre otros actores en la lista de necesidades a
definir. Las metodologías y mecanismos inciden en la forma como se deciden los
temas y problemas de base y, por tanto, en las respuesta que se formulan.
Incluso la tecnocracia de la planificación
estratégica convencional mantiene un marco de terminologías que se imponen al
lenguaje veredal, local, campesino, de tal suerte que los planes que resultan
de los pactos tienen similitudes entre uno y otros planes. El lenguaje
convencional de la planificación estratégica al pretender unificar los
criterios problémicos hace similares las plataformas programáticas de los
planes. Por consiguiente, los aspectos diferenciales que debe tener cada plan
(por ejemplo, el plan de Vistahermosa tiene diferenciales locales con
priorizaciones que no necesariamente coinciden con el de La Macarena) corren la
suerte de homogenizarse en ejes generalizados de un gran plan regional. La
unificación homogenizada lima la riqueza de las territorialidades, y al igual
las respuestas a cada realidad.
Es posible que en las fallas de planeación influya
el enfoque y la metodología escogida por los diseñadores y proyectistas de la
implementación de los PDET, al pretender responder a políticas y programas
innovadores, de cambio institucional y de gran impacto en el desarrollo local,
pero con un traje o modelos que no permiten hacer las transformaciones que
reclaman las comunidades.
4. Hacia una nueva
formulación de la implementación del acuerdo de paz
4.1. Argumentos ideológicos
que confrontan el acuerdo
El acuerdo y su implementación tiene entre sus
mayores retos afrontar un nuevo gobierno y un partido político mayoritario,
además de políticos en una coalición partidista con una ideología opuesta a su
génesis, que no está dispuesta a pasar por alto fallas de planeación y gestión.
Siendo así, elementos iniciales como los alcances de la justicia y la
participación política de los actores de la guerra, marcan la pauta del debate.
Una estrategia para no hacer trizas el acuerdo es
desovillar lo pactado entre el gobierno anterior y las FARC-EP, tomando la
punta del cordel de las críticas a la planeación y a la gestión de los PDET, y
por tanto a cuestionar su metodología, herramientas y procedimientos empleados
por el modelo. Lo anterior conlleva revisar los objetivos y resultados
esperados, al igual que el sistema de gestión y sus procesos de evolución y
evaluación.
De paso se debe preguntar por la justificación y la
definición del universo múltiple de problemáticas y sus especificidades. Para
ello, es indispensable observar el enfoque o enfoques asumidos por el modelo
que sirven de visor a la complejidad de los problemas: cómo lo político que
mediará en los pactos locales; la política pública; el concepto de equidad, el
modelo económico que contribuirá a enfrentar las carencias (NBI) que arroja la
desigualdad, la exclusión, la pobreza. A la vez, reparar en el modelo(s),
perspectivas y visiones de desarrollo con sus múltiples acepciones a lo local y
regional.
Por supuesto que varios de los conceptos quedaron
consignados en el acuerdo de paz, pero un argumento para contradecirlos es que
este se hizo de arriba hacia abajo, entre el gobierno y las FARC-EP, para ser
aplicado en lo territorial. No se construyó desde las bases y con una amplia
participación ciudadana hacia arriba, lo que modifica la perspectiva de la
implementación en los territorios.
El desandar crítico a la planeación y a la gestión
conduce obligatoriamente a formular cambios y ajustes estructurales que no van
a estar desprovistos de la ideología del partido del presidente de Colombia, y
de la coalición partidista de gobierno. De ahí que las críticas se mantienen en
el escenario de las contradicciones ideológicas. Se esgrime que el acuerdo entre
el gobierno anterior y las FARC-EP se hizo en el marco de la ideología del
socialismo del siglo XXI en el que se fraguaron los puntos del pacto de paz.
Además que el acuerdo se impuso excluyendo al grueso de los actores afectados
directa e indirectamente por el conflicto.
El argumento apunta que por esa vía la economía del
común o de la comunalidad que defiende el colectivismo del socialismo del siglo
XXI, se asentaba en lo veredal con el apoyo de los recursos del Estado. El
poder veredal, las Juntas de Acción Comunal, consejos municipales y la
administración local, podían transformarse rápidamente en su base comunitaria y
organización civil y quedar en el umbral del partido político de las FARC. La
implementación del acuerdo transformaría lo rural, traería paz, pero también
cambiaría paulatinamente las relaciones de poder político, sociales y
económicas en lo local.
4.2. Posibles cambios y ajustes
estructurales que formularía el nuevo gobierno
La incidencia ideológica y la forma de gobernar de
la nueva administración es posible que ponga énfasis en los
objetivos y metas del desarrollo, y los modelos de crecimiento que lo
sustentan. En los PDET se afirmaría la intervención del Estado como agente
de cambio con el fin de impulsar aún más el desarrollo por medio del
mercado, las firmas, y el capital internacional. El modelo tendería
puentes con la base de la asociatividad y el cooperativismo, con la premisa de
crear excedentes en el orden que dicta el mercado.
En otras palabras, las asociaciones de producción
locales se acogerían a los dictados del mercado, y por tanto, a capitales
externos a la localidad. Al crear la relación de las organizaciones productivas
locales con el mercado que se diseña, con las líneas de producción que se
privilegian, se amarra la relación mercado y política local en los PDET. Las
relaciones económicas del modelo incidirían en las decisiones políticas y
partidistas locales. Así se desvanecería el temor de la transformación de las
relaciones de poder en lo local que pretende el partido político de los actores
desmovilizados.
Hacia afuera de las zonas rurales no se generaría
malestar dado que es cercano el precepto que el sistema económico global
considera el bienestar como un logro que se obtiene al extender el mercado a la
sociedad. El actor central es el mercado y los actores de poder internacionales
que ordenan y dinamizan el desarrollo. El Estado seguiría atento en
controlar sectores estratégicos y proteger procesos económicos locales. De
ahí que no se va a discutir acerca de la definición de los loables discursos
del desarrollo y su imperativo moral.
Lo seguro es que se posicionarán conceptos
que tenderían a cambiar estructuralmente el modelo de la implementación
del acuerdo, en cuanto a la legalidad, la seguridad territorial, la
estabilidad política, el crecimiento económico, los emprendimientos jalonados
por los capitales formalizados, la estabilidad social, lo ambiental, y una
mayor calidad de vida humana en general. Entre los retos de victorias
tempranas de los ajustes está lograr trasformaciones significativas en la
geografía económica, reducción de pobreza, desigualdades e inequidades.
Se anticipa que los cambios y ajustes en los PDET
generarán tensiones y conflictos por la filosofía impresa en el acuerdo y el
faro con que ilumina su operatividad o implementación. Al igual aparecerán
agentes operadores que crearán articulaciones de cooperación a la ejecución del
acuerdo. Es interesante observar que se originan tensiones de diversa índole:
incertidumbre en los agentes que vienen actuando en la implementación, por un
lado, y expectativas en nuevos agentes dispuestos a cooperar en la nueva
gobernabilidad del acuerdo, por otro.
Ante la incertidumbre varias unidades a cargo de la
implementación con recursos del gobierno nacional, y en algunos casos de
cooperación internacional, han puesto freno de mano a las actividades,
programas y proyectos que venían adelantando en los PDET. Como comportamiento
administrativo se está a la espera de las indicaciones del nuevo gobierno. Eso
no significa que se espere una modificación de los puntos del acuerdo de paz.
4.3. ¿Es posible redefinir el
concepto de paz territorial del acuerdo?
Al revisar la implementación de los PDET es posible
que se transite a escudriñar el concepto de paz territorial. Como se
explicó antes, los opositores al acuerdo consideran que la ideología del socialismo del siglo XXI impregnó el acuerdo y por
consiguiente sus definiciones. En la lógica de las coordenadas programáticas
del nuevo gobierno la territorialidad debe ajustarse a la legalidad, la seguridad, la implantación de la
autoridad e institucionalidad, el crecimiento económico, los capitales
globales.
La brújula del cambio muestra que se ajustaría el
concepto de territorialidad basado en seguridad democrática y legalidad sin
formas de impunidad ante la sociedad y el Estado. De tal manera que dicha territorialidad asegure las
libertades y el dinamismo de la empresa privada a la que debe articularse la
asociatividad, el cooperativismo, los emprendimientos de la denominada economía
naranja. Al concepto de política social para la equidad no le es ajeno el
concepto de legalidad y emprendimientos en un marco de justicia social.
En alusión a afirmaciones del
líder del partido político Centro Democrático se trata de reestablecer una
territorialidad con rigor y autoridad que mira hacia el futuro, que olvida la guerra del pasado, y no
permite ablandar la estructura del Estado. Ahora, la paz territorial es estratégica al modelo de
sociedad, de gobierno, de Estado, y al modelo económico global. El partido político del presidente de Colombia en
reiteradas intervenciones ha llamado la atención para cesar
las ambigüedades del término posconflicto[9].
La lógica de estas argumentaciones nos llevan a
pensar que se modificará sustancialmente el concepto de paz territorial. Esas claridades podemos llamarlas cambios y ajustes
estructurales que se opondrán a lo acordado en el marco de la ideología de
colectivismo.
4.4. Impactos de los cambios y
ajustes estructurales en los PDET que se vienen ejecutando
Por todo lo anterior, es oportuno preguntarse ¿Qué
impactos tendrían los cambios y ajustes estructurales en la implementación de
los PDET que desde el gobierno anterior viene ejecutándose en los territorios?
El anuncio del actual presidente no es una sorpresa pues es consecuente con la
campaña electoral y con los planteamientos de su partido político. No obstante,
ante la incertidumbre de los cambios en la implementación y la gestión, y el
inicio de labores de nuevos funcionarios, se percibe un freno de mano de
algunas actividades que se venían adelantando.
Es posible que con las modificaciones del nuevo
gobierno y el apoyo de la cooperación internacional, se direccionen
prioridades, convenios, inversiones, y se baraje una nueva oferta de perfiles
de proyectos y ejecutores del acuerdo. Revisar estos perfiles con las nuevas
coordenadas en bien de las poblaciones evitaría echar por la borda ingentes
esfuerzos. La insistencia en el activismo y esforzarse en comprometer actores
locales aprovechándose de su situación, sin entender las señales de cambio y
ajustes, puede llevar a la frustración de muchas personas y organizaciones.
Algunos gestores que han estado operando desde
algún lugar o con proyectos o eventos desde el gobierno anterior,
equivocadamente o no, han sido vistos como allegados a la administración
saliente y participantes de la fallida implementación en los territorios. La
percepción, reiteramos, equivocada o no, es que no generan una total confianza
a la nueva realidad administrativa y política nacional. De todas maneras hay
mucho trecho para que el nuevo gobierno aplique los cambios y ajustes que
espera llevar a cabo.
Conclusiones
El acuerdo de paz y su
implementación tiene entre sus mayores retos afrontar las críticas, desafíos y
oportunidades que se derivan de dos años de operación. Un reto inicial es
afrontar un nuevo gobierno, un partido político mayoritario con aliados
políticos, con una ideología opuesta al acuerdo. La oposición ha planteado la
influencia de la ideología del socialismo del siglo XXI en el cuerpo del
acuerdo, con la imposición del colectivismo y la economía del común que
modificarían democráticamente el poder veredal a favor del partido político de
las FARC.
Entre las fallas de la
implementación y la gestión de los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) se destacan que se construyó un edificio normativo e
institucional, con metodologías, planes y programas sobredimensionados en su
agenciamiento y con un funcionamiento desordenado. Además, se desbordaron
promesas y compromisos, sin una financiación asegurada. No obstante se reconoce
que la implementación es un proceso lleno de retos difíciles de enfrentar, con
injerencia de elementos ajenos al acuerdo.
Otras fallas se refieren a que la
metodología aplanó la alteridad, las especificidades y diferenciales locales,
por privilegiar un gran plan regional que valida más las similitudes
y coincidencias locales. La metodología conduce a que las decisiones de los
actores queden mediadas en una lista de necesidades insatisfechas que saca a
relucir más sus carencias y falta de capacidades, que a fortalecer el ser
político, las formas de organización y participación, la creatividad y
fortaleza en la creación de pactos de permanencia, y en muchos casos de
sobrevivencia.
En el acceso de agentes que
operan la implementación se abrió la puerta a intermediarios y contratistas a
la caza de rentas y dividendos del fondo nacional de la paz. La acción con daño
se ejemplifica en la frustración que se crea en las poblaciones y personas
afectadas que esperan soluciones en las zonas rurales.
En un ejercicio de prospectiva
este documento propone unos escenarios posibles en los que aplicarían los
cambios y ajustes a la planificación y gestión de los PDET. Estos tendrían que
ver con afirmar la intervención del Estado como agente de cambio con el fin de
impulsar aún más el desarrollo por medio del mercado, las firmas, y el
capital internacional. Las asociaciones de producción locales se acogerían a
los dictados del mercado y se amarraría la relación mercado y política local.
Se propone que nuevos conceptos
cambiarían estructuralmente el modelo en cuanto a la legalidad, la
seguridad territorial, la estabilidad política, el crecimiento económico,
los emprendimientos jalonados por los capitales formalizados, la estabilidad
social, lo ambiental, y una mayor calidad de vida humana en general, desde esta
perspectiva. Lo anterior implica que se ajustaría el concepto de
territorialidad y por tanto, el concepto de paz territorial, ajustándose a la
nueva realidad política. Ante la incertidumbre algunas unidades a cargo de la
implementación han puesto freno de mano a las actividades, programas y
proyectos que venían adelantando.
También se han generado
expectativas y, con las modificaciones que se apresta a hacer el nuevo gobierno
con el apoyo de la cooperación internacional, se direccionarían prioridades,
convenios, inversiones, y se barajaría una nueva oferta de perfiles de
proyectos y ejecutores de los mismos.
Se recomienda bajarle el
dinamismo a la insistencia del activismo y a la elaboración de ideas y proyectos
que comprometen a actores locales aprovechándose de su situación sin entender
las señales de cambio y ajustes del nuevo gobierno. Insistir en los errores
puede llevar a la frustración a muchas personas y organizaciones.
Documentos consultados
Fundación Ideas para la Paz. Sergio Guarín Paulo
Tovar y Ana María Amaya. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial:
cambiar el rumbo para evitar el naufragio. Balance bajo la metodología de
observación y medición “El Sirirí”. Publicado Junio 2018
Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz
Escuela Keough de Asuntos Globales Universidad de Notre Dame. Segundo
Informe sobre el estado efectivo de la impIementación del acuerdo de paz en
Colombia. Diciembre 2016 -mayo 2018. Publicado agosto de 2018
Federación Nacional de Departamentos. Propuestas
departamentales, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Publicado agosto de
2018.
El Pacto por Colombia. Discurso de posesión del
presidente de la República de Colombia, Iván Duque Márquez. Agosto 7 de 2018.
[1] Gustavo Fidel Benavides Ladino es Magister en Estudios de
Desarrollo Local, Especialista en Gobierno y Políticas Públicas, Especialista
en Medios de Comunicación, Opción Académica en Historia, Maestro en Artes Plásticas.
Los anteriores estudios realizados en la Universidad de los Andes. Actualmente
es Director de la Maestría en Estudios de Desarrollo Local de la Universidad de
los Llanos. Publicado el 21 de agosto de 2018.
[2] Este artículo surge de los debates suscitados en el curso de
Teorías, Prácticas y Discursos del
Desarrollo, de la Maestría en Estudios de Desarrollo Local de la Universidad
de los Llanos. Ronda en el debate el rol de la Universidad Pública Regional en el
estudio del desarrollo y la deconstrucción y construcción de acuerdos sociales
y políticos, la paz
y su implementación en los territorios de los Llanos Orientales y en mayor extensión en la
Orinoquia Colombiana. La Maestría en Estudios de Desarrollo
Local hace parte de la Escuela de Humanidades de la Facultad de Ciencias
Humanas y de la Educación de la Universidad de los Llanos. Estos debates también
se han llevado al seno del Grupo de Estudio Da Vinci de la facultad.
[3] Principalmente se tienen en cuenta unos aspectos de los siguientes
documentos: El informe de Sergio Guarín Paulo Tovar y Ana María Amaya, Fundación Ideas para la Paz, Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial: cambiar el rumbo para evitar el
naufragio. Balance bajo la metodología de observación y medición “El Sirirí” de Junio 2018;
el Segundo Informe sobre el estado efectivo de la impIementación del acuerdo de paz
en Colombia, del Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz Escuela
Keough de Asuntos Globales Universidad de Notre Dame diciembre 2016 -mayo 2018,
publicado en agosto de 2018; el informe de la Federación Nacional de
Departamentos, Propuestas departamentales, Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022, de agosto de 2018.
[4] El Pacto por Colombia. Discurso de posesión del presidente de la
República de Colombia, Iván Duque Márquez. Agosto 7 de 2018.
[5] Los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) son un instrumento de planificación y gestión para implementar de
manera prioritaria y con mayor celeridad los planes sectoriales y programas en
el marco de la Reforma Rural Integral (RRI) y las medidas pertinentes que
establece el Acuerdo Final, en articulación con los planes
territoriales, en las 16 subregiones que agrupan los 170 municipios
priorizados, y asegurar así su trasformación integral. Decreto Ley 893 de 2017
[6] La finalidad de los PDET es permitir la transformación de la
ruralidad en 11 mil veredas de 170 municipios ubicados en 16 regiones con mayor
afectación, respecto a: conflicto armado, cultivos de uso ilícito y economías
ilícitas, niveles de pobreza, y capacidades institucionales. En el Meta se
tiene previsto elaborar ocho PDTE y tres en el Guaviare. De los territorios
debe emanar pactos y 16 Planes de Acción para la Transformación del Territorio
(PATR).
[7] Según el Informe del Instituto Kroc, “los principales logros incluyen el proceso de cese al fuego,
acantonamiento y dejación de
armas, la reincorporación
temprana de los excombatientes, y la transformación de las FARC-EP en un partido político” (p 18). Sin embargo, “el 61% de las disposiciones del Acuerdo se encuentran en algún nivel de
implementación - mínima, intermedia o
completa. Por otra parte, no se registra actividad de implementación para un 39% de las
disposiciones”(p 20).
[8] Según el Informe del Instituto Kroc “falta
articulación de los PDET con otros programas y planes territoriales (PNIS,
Planes de Reparación Colectiva y Planes de Retorno, Planes de Desarrollo
Nacional, Departamental y Municipal, Planes de Vida y Etnodesarrollo de
comunidades étnicas).” (p 25)
